El Derecho Administrativo, bajo la perspectiva del Derecho del Trabajo y la Seguridad y Salud Laboral.
Recordando al camarada Jesús Bravo. Delegado de Prevención
“Formal o informal, remunerado o no, el trabajo ocupa un
lugar central en la vida de las personas, en todas partes del mundo. A través
del trabajo, hombres y mujeres definen su identidad y su función en la
sociedad. Pero a pesar de los ingresos y satisfacciones personales que a muchos
proporciona, también puede entrañar peligros y riesgos para la salud y la
seguridad. Según estimaciones de la
OIT, año tras año alrededor de 2.300.000 hombres y mujeres
pierden la vida a causa de accidentes laborales y enfermedades profesionales,
incluyendo casi 360.000 por accidentes fatales y 1.950.000 por enfermedades
mortales relacionadas con el trabajo.1 Se calcula que el número de muertes
ocasionadas por substancias peligrosas asciende a 651.000, y la mayoría se
producen en el mundo en desarrollo.” (Informe
OIT. Salud y Seguridad en el Trabajo para hombres y mujeres. 2009. http://www.ilo.org/gender/Events/WCMS_106520/lang--es/index.htm.
)
Christian Thomson Vivas García
Los
derechos humanos laborales y de seguridad social, se encuentran incardinados en
los artículos 87 al 97 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, muy especialmente la mención expresa que hizo el Constituyente en
cuanto a la obligación de todo patrono o patrona a garantizar a sus
trabajadores y trabajadoras las condiciones de seguridad, higiene y ambiente de
trabajo adecuados, así como al Estado a adoptar medidas y crear instituciones
que permitan su control y promoción de las mencionadas condiciones de trabajo,
otorgándole importancia de carácter constitucional, que otras constituciones no
le habían dado a la vida, salud y seguridad de los trabajadores y trabajadoras,
en el marco de sus relaciones con el patrono o patrona. De allí que es
innegable afirmar que al referirnos al tema de la salud y seguridad en el
trabajo, a lo largo del presente escrito, estaremos contribuyendo a la
protección de los derecho humanos fundamentales.
Para
hablar del Derecho Contencioso Administrativo Laboral, es preciso aclarar que
eran los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo quienes conocían las
acciones de nulidad de las decisiones administrativas de los entes que
conforman la
Administración del Trabajo, todo ello bajo la llamada premisa
que es la naturaleza del órgano del cual emana el acto administrativo, y no la
naturaleza jurídica de la relación, la que confiere la competencia. Así las
cosas, los juicios contenciosos administrativos se guiaban bajo parámetros
obviamente de derecho administrativo puro, sin realizar siquiera miramientos a
la relación laboral que se encontraban en juego, o las consecuencias de su
reconocimiento y su protección constitucional.
Hoy
día, la jurisdicción con competencia en lo laboral, conocerá de los recursos de
nulidad contra las decisiones administrativas que amparen a trabajadores y
trabajadoras con ocasión a la inamovilidad laboral o las demandas de nulidad
contra las decisiones administrativas emitidas por el Instituto de Prevención,
Salud y Seguridad Laborales.
En
suma, serán los jueces laborales quienes se encargarán de ejercer el control
jurisdiccional de los actos administrativos en cuanto a su constitucionalidad y
legalidad. Con la participación en el contradictorio tanto del ente que emite
la decisión administrativa, como del recurrente o quejoso y del tercero
interesado o beneficiario del acto, con la particular característica de la
existencia o presunción de una relación laboral regulada por la
Ley Orgánica del Trabajo.
Sin
embargo, no fue un camino fácil hacer entender que el derecho del trabajo
deberá ser regulado a nivel jurisdiccional por los sus jueces naturales, tal
como lo describe la garantía constitucional del juez natural, o la especialidad
de la materia a la que infieren los artículos 87 y 89 de la Constitución. De
allí la necesidad de citar la doctrina judicial en cuanto al control
jurisdiccional de las decisiones administrativas de las Inspectorías del
Trabajo y del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales,
las cuales definieron el ámbito de competencia de los juzgados en materia del
trabajo.
En el
caso especial de las decisiones administrativas dictadas con ocasión de la
protección constitucional a la estabilidad laboral, encontramos que a través de
la sentencia número 925, dictada por la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 23 de septiembre de 2010, (caso:
Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros) se estableció que la competencia para
conocer de los recursos contenciosos administrativos donde se pretenda la
nulidad de las providencias administrativas dictadas por la Inspectoría del
Trabajo (Derecho al Trabajo y a la Estabilidad en el Trabajo), debe atribuírsele
como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, a los Tribunales del Trabajo, la cual dispuso:
“…Ese deber del
Estado se ha traducido en la creación de una jurisdicción especial -la
laboral-, que conoce las normas sustantivas dictadas en la materia y los
procedimientos especialmente creados para resolver las controversias surgidas
con ocasión de relaciones laborales.
De lo
anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos
administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública
Nacional, sus decisiones se producen en
el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del
Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a
la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en
este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación
de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los
trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia
persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.
En efecto,
los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las
distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos
administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y
a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la
pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las
pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la
inactividad de la
Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono
o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de
pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean
causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos;
son los tribunales del trabajo. Así se declara.
En lo
relacionado a las decisiones administrativas dictadas con ocasión de la
protección constitucional a la salud y seguridad en el trabajo, encontramos que
a través de la sentencia número 27, dictada
por la Sala Plena
del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 25 de mayo de 2011, (caso: Agropecuaria
Cubacana C.A, publicado en la página del TSJ en fecha 27 de julio de 2011)
Ahora bien, en el caso bajo estudio, la demanda fue
propuesta contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), dictado con ocasión del
procedimiento administrativo instruido contra la empresa Agropecuaria Cubacana
C.A., que determinó la imposición de una sanción pecuniaria por el accidente
laboral sufrido por el ciudadano José Rafael Castrillo, como consecuencia de la
violación de la normativa legal en materia de seguridad y salud en el trabajo,
supuesto de hecho previsto en el artículo 129 la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo .
Al respecto, se
advierte que el referido dispositivo legal prevé, expresamente, que las
acciones derivadas “(…) de lo regulado por este artículo conocerán los
tribunales de la jurisdicción especial del trabajo, con excepción de las responsabilidades penales a que
hubiera lugar
(…)
En este mismo orden de ideas, debe acotarse que la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa no incluyó dentro de los asuntos que deben conocer los órganos
de la jurisdicción contencioso administrativa, las acciones de nulidad contra
los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Prevención, Salud
y Seguridad Laborales (INPSASEL) o de los órganos adscritos al mismo, con
ocasión de la aplicación de la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo.
No hay duda pues
de que la voluntad del legislador, en absoluta concordancia con las
disposiciones constitucionales sobre la protección del hecho social trabajo y
el entramado de relaciones jurídicas que del mismo deriva, tal como el régimen
de seguridad y salud en el trabajo y las condiciones idóneas para el desempeño
del mismo en protección de las condiciones físicas y mentales del trabajador,
atribuyen –de forma expresa y exclusiva- a los órganos que integran la
jurisdicción laboral, la competencia relativa al conocimiento de las acciones
de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), pues lo relevante para determinar cuál es el juez
natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del
órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación.
Así las cosas, atendiendo la reciente doctrina
vinculante emanada de la
Sala Constitucional, en la que destaca la importancia de que
la jurisdicción laboral conozca de las controversias que se deriven del hecho
social trabajo y el entramado de relaciones jurídicas que del mismo derivan,
por la relevancia que tiene en el Estado Social de Derecho y de Justicia, así
como la propia Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo que establece los criterios atributivos de competencia en esta materia,
debe determinarse que los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y
decidir situaciones como la de autos, son los de la jurisdicción laboral. Así
se decide
Con lo
anterior, se pretende dar un pequeño bosquejo de la actuación procesal en esta
materia y que coadyuvaran a entender lo que de seguidas se busca analizar.
El Nuevo Contencioso Administrativo Laboral.
En el
nuevo Derecho Contencioso Administrativo Laboral, los administradores de
Justicia de la jurisdicción especial del Trabajo, deberán sujetar su actuación
durante el proceso, bajo los principios señalados no sólo en la
Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, sino además de lo contemplado en los
artículo 23 y 24 de la nueva Ley Orgánica del Trabajo, de los Trabajadores y
las Trabajadoras, el cual se intitula como la “Correcta aplicación de esta ley”,
y ordena que dicha aplicación, “tiene como esencia la concepción
constitucional sobre el trabajo como proceso social fundamental para alcanzar
los fines esenciales del Estado”, esto implica para el juez o jueza, que la
concepción tradicional que regula el Derecho Contencioso Administrativo, deberá
armonizarse con la función del estado tutelar del hecho social trabajo, en los
términos señalados en los artículos 87, 88 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, por cuanto las manifestaciones de voluntad de la administración
del trabajo, se encuentran sujetas a un marco referencial de tipo
constitucional en protección de los derechos de los trabajadores y
trabajadoras, y bajo las premisas contempladas en la legislación laboral,
inclusive la derogada.
Para
tal labor, se constituye el proceso, como instrumento para impartir justicia,
fundamentada en la uniformidad, brevedad, gratuidad, celeridad, oralidad,
inmediatez, concentración, prioridad de la realidad de los hechos, la equidad,
rectoría del juez en el proceso, sencillez, eficacia, accesibilidad,
imparcialidad, idoneidad, transparencia, autonomía, independencia,
responsabilidad, atendiendo el debido proceso, sin dilaciones indebidas, sin
formalismos o reposiciones inútiles.
Es
pertinente así, analizar la evolución que ha surgido desde el punto de vista
jurisprudencial la noción de orden público en materia del trabajo, la cual
busca orientar la protección constitucional de los derechos humanos a la salud
y seguridad en el trabajo, en razón a ello, es oportuno traer a colación lo
dispuesto en sentencia número 2762, de fecha 20 de noviembre de 2001, emitida
por la Sala Político
Administrativa, en el expediente 16.491, la cual recordó en su momento a los administradores
de justicia, el carácter tuitivo de las mismas, no sólo por disponerlo así la
normas de rango legal, sino por el alto interés desde el punto de vista
constitucional, de su protección:
“…Dicho lo anterior, debe observarse, que las disposiciones
laborales se encuentran enmarcadas dentro de los derechos de rango social y,
por ende, corresponde al Estado – en sentido amplio - velar por su
cumplimiento, instaurando el sano equilibrio entre partes manifiestamente
desiguales (patrono - operario), lo que les arroga el carácter de orden
público, comportando la irrenunciabilidad de los beneficios que las mismas
otorgan al operario, y concibiéndose a la relación laboral, como un auténtico
hecho social, objeto de una indiscutible protección o tutoría.
(Resaltado y subrayado nuestro.)
Si
bien el texto constitucional y la legislación laboral venezolana, ya entendía
dicho carácter, así como los operadores de justicia, tanto judiciales como
administrativos, en materia del trabajo, no es menos cierto, que en el campo
del derecho administrativo, los jueces que regulan dicha materia, no les resulta
o resultaba cómodo aceptar la teoría de ajeneidad de los riesgos, el riesgo
objetivo del patrono o patrona, el principio de irrenunciabilidad, de la
primacía de la realidad y demás principios que inspiran los derechos humanos
laborales, aplicados en sede administrativa por mandamiento de la norma, los
cuales nutren los procesos de formación de la voluntad de la administración
pública en materia del trabajo, elementos estos que han sido los focos de
atención entre los ius administrativistas y los ius laboralistas.
De
allí que resulta idóneos traer a colación, la formación de la noción de orden
público, bajo la perspectiva de la
Sala de Casación Social, la cual se podría aseverar sin temor
a miramientos, que fue la sentencia que inspiró los postulados dispuestos en la
Ley Orgánica Procesal del Trabajo, así como
en la reforma de la Ley Orgánica
de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
“…Al considerar que para la
procedencia del daño moral reclamado era menester la demostración del hecho
ilícito por parte del patrono, el ad-quem consideró criterios pertenecientes al
ámbito del Derecho Civil cuya aplicación se justificaba cuando la prestación del trabajo remunerado estaba regulada bajo la forma del contrato de
arrendamiento de servicios y la responsabilidad del arrendatario del servicio
estaba sometida a las reglas de la culpa aquiliana.
Al adquirir el Derecho del Trabajo
su autonomía y diferenciarse del Derecho Civil, estos criterios de raigambre
netamente civilista fueron superados tanto en la doctrina laboral, donde frente
a la responsabilidad prevista en el artículo 1.185 del Código Civil
(responsabilidad subjetiva) se le opone la responsabilidad objetiva del
guardián de la cosa, prevista en el artículo 1.193 eiusdem, como en las normas
que conforman nuestra legislación del trabajo, ejemplo de ello es el propio
contenido del artículo 140 de la
Ley del Trabajo vigente para la fecha en que ocurrió el
accidente, cuyo texto es similar al del artículo 560 de la Ley Orgánica del
Trabajo, que recoge la teoría de la responsabilidad objetiva, según la cual el
patrono siempre responde independientemente de su culpa o dolo.
Ahora bien, estos principios y
normas del Derecho del Trabajo, disciplina autónoma e independiente del Derecho
Civil, están inspirados en la justicia social y la equidad, así vemos como en
el artículo 1º de la Ley Orgánica del Trabajo se
enuncia el trabajo como un hecho social, es decir influido por factores de
orden ético, sociológico, psicológico y físico que necesita de normas de orden
público que protejan el esfuerzo humano desplegado en el ejercicio de la
actividad laboral, por lo que los jueces laborales, para la resolución de un
caso determinado deben observar lo ordenado por el artículo 60 de la Ley Orgánica del
Trabajo que establece:
“Además de las disposiciones
constitucionales y legales de carácter imperativo, para la resolución de un
caso determinado se aplicarán, en el orden indicado:
a) La
convención colectiva de trabajo o el laudo arbitral, si fuere el caso;
b) El
contrato de trabajo;
c) Los
principios que inspiran la
Legislación del Trabajo, tales como los contenidos
explícita o implícitamente en
declaraciones constitucionales o en los Convenios y Recomendaciones adoptados
en el seno de la
Organización Internacional del Trabajo y en la jurisprudencia
y doctrinas nacionales;
d) La
costumbre y el uso, en cuanto no contraríen las disposiciones legales ni los
principios a que se refiere el literal anterior;
e) Los
principios universalmente admitidos por el Derecho del Trabajo;
f) Las
normas y principios generales del Derecho; y
g) La
equidad”.
El
Juez de la Alzada
violó la mencionada disposición, norma de orden público, cuando decidió el presente
caso, por cuanto lo hizo con prescindencia
de los principios de equidad que inspiran la legislación laboral,
contenidos en la jurisprudencia y doctrina nacionales, observando esta Sala que
no es de reciente aplicación la teoría de la responsabilidad objetiva en los
casos de accidentes de trabajo y prueba de ello lo constituyen los criterios y
citas jurisprudenciales que se mencionan en la sentencia de fecha 17 de mayo
del año 2000, transcrita parcialmente en este fallo, por lo que los principios
que inspiran a esta teoría han debido ser aplicados por el Juez
Superior.
En
consecuencia, apoyada en la noción de orden público de las normas laborales, en
la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, y en
la irrenunciabilidad de las disposiciones y normas que favorecen a los trabajadores, principios éstos siempre
vigentes en el ámbito del Derecho del Trabajo y de rango constitucional por
cuanto la Constitución
abrogada, vigente para la fecha en que ocurrió el accidente, ya consagraba esta
protección en el artículo 86 y nuestra novísima Constitución en el artículo 89
con más fuerza los reafirma, esta Sala CASA DE OFICIO la sentencia recurrida, por haber
infringido por falta de aplicación, la norma contenida en el artículo 60 de la Ley Orgánica del
Trabajo, ya que dada su naturaleza de norma adjetiva vigente para la fecha en
que se dictó el fallo objeto del presente recurso, era de aplicación inmediata.
En consecuencia, se ordena al Juzgado Superior que resulte competente dicte un
nuevo fallo considerando los principios que informan la teoría del riesgo
profesional, que tuvo su origen en la conocida responsabilidad objetiva por la
guarda de la cosa, desarrollada en la decisión parcialmente aquí transcrita de
fecha 17 de mayo de 2000. (Sentencia número 50, de la Sala de Casación Social de
fecha 22 de marzo de 2001)
En tal
sentido, cuando se inician los debates de legalidad y debido proceso en la
formación de actos administrativos, se deben analizar ciertos requisitos
señalados en la Ley,
así las cosas, en la Ley Orgánica
de Condiciones, Prevención y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), se
establecen una serie de obligaciones para los sujetos que intervienen en los
procesos productivos, conjugando las mismas en los Servicios de Seguridad y
Salud en el Trabajo, conforme lo prevén los artículos 39 y 40de la LOPCYMAT, con lo cual se
generan responsabilidades a los patronos y patronas en cada entidad de trabajo,
al respecto los números 5 y 14 del artículo 40 ejusdem, señala que dentro de las
funciones de estos servicios, tendrá lo referido a vigilar la salud de los
trabajadores y trabajadoras en relación con el trabajo, pero además, investigar
los accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales a los solos fines de explicar lo sucedido y adoptar los correctivos
necesarios, destacando la norma in comento sin
que dicha actuación interfiera con
las competencias de las autoridades públicas.
Lo
anterior, señala la obligación por parte del patrono o patrona en su situación
de responsable objetivo frente a los trabajadores y trabajadoras, de los hechos
o situaciones que ocurren con ocasión de la relación de trabajo,
específicamente, las enfermedades ocupacionales o accidentes de trabajo,
imponiéndolo de un conjunto de medidas que no sólo se encuentra sujeto a
realizar en función de proteger a sus trabajadores y trabajadoras, sino que
además, deberá informar al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Condiciones de Trabajo, cuando ocurra alguna situación que comprometa la salud
de sus trabajadores o trabajadoras, todo ello con el objeto de disminuir los
niveles de siniestralidad a lo que están expuestos éstos en la entidad de
trabajo, requiriéndose entonces, la conformación y constitución de los Comité
de Salud y Seguridad Laboral, órgano paritario éste que se encargara de todo lo
relacionado a al salud y seguridad en el trabajo, conforme lo prevén los
artículos 46, 47 y 48 de la
LOPCYMAT.
Estas
informaciones en materia de accidentes de trabajo o enfermedades ocupacionales,
encuentran fundamento en lo dispuesto en el número 11 del artículo 56 ejusdem,
al obligar al patrono o patrona, informar de la ocurrencia de los mismos, a tal
efecto tanto la ley como el Reglamento de Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo señalan lo conducente a efectos de
realizar dicha notificación. De tal manera, que nos encontramos ante un sistema
que busca minimizar los riesgos a los que están expuestos los trabajadores y
trabajadoras, que obliga en consecuencia al patrono o patrona a cumplir con una
serie de pasos para la mejor defensa de sus derechos en cuanto al origen u
ocurrencia del accidente de trabajo o la enfermedad ocupacional, bien sea motivado
a los mal llamados actos inseguros o a la inobservancia del patrono o patrona
en los mecanismos para evitarlos.
En lo
referido a los informes periciales y las subsiguientes certificaciones médicas
de carácter ocupacional, las cuales a tenor de lo dispuesto en el artículo 76
de la LOPCYMAT,
son documentos públicos. Sobre este punto ya la legislación en materia de
seguridad social plasmó en el artículo 147 de la Reforma Parcial
del Reglamento General de la Ley
del Seguro Social, lo siguiente: “El
derecho a la indemnización diaria nacerá el día en que la incapacidad sea
certificada por el médico tratante del asegurado y que esté al servicio del
Instituto.”, con ello se infiere con meridiana claridad que la
certificación médica de las enfermedades ocupacionales o accidentes de trabajo,
deberán ser realizadas por funcionario debidamente certificado en razón de su
profesión, que haya sido designado expresamente para desempeñar dichas
funciones o delegadas las mismas, conforme prevén los numerales 15, 16 y 17 del
artículo 18 de la LOPCYMAT,
y que dicha calificación la haga previa investigación. El quid del asunto se
centra en conocer, si durante esa previa investigación, deberá el “Médico Especialista en Medicina Ocupacional”
requerir del patrono o patrona alguna prueba que pueda, en principio cambiar la
calificación de “enfermedad ocupacional o
accidente de trabajo” para que sea denominada enfermedad o accidente común,
habida cuenta de la responsabilidad objetiva que pecha al dueño o dueña de los
medios de producción, que como ya se indico supra, es un criterio ya firme en
sede jurisdiccional, el cual se encuentra plasmado en la LOPCYMAT y
suficientemente claro en el artículo 43 de la
Ley Orgánica del Trabajo, de los
Trabajadores y las Trabajadoras; o por el contrario, es menester para la
entidad de trabajo coadyuvar, conforme se lo ordena el artículo 73 de la LOPCYMAT y artículos 83 y
84 de su Reglamento.
En
razón de ello, pretender esbozar la violación al debido proceso en el informe
pericial de certificación, es permitir que la inobservancia de las obligaciones
de la entidad de trabajo en materia de salud y seguridad, sean encubiertas bajo
el alegato de la violación al derecho a la defensa, en abuso de la facultad
jurisdiccional de revisar los actos de la administración.
Al
respecto, la Sentencia Nº
01698 de Sala Político Administrativa, Expediente Nº 8639 de fecha 19/07/2000,
señala lo siguiente:
“…tanto el procedimiento administrativo como las
formas que deben guardar los actos administrativos son simples instrumentos
destinados a contribuir en que la exteriorización de la voluntad de la
administración se haga de forma válida, es decir, ni el procedimiento
administrativo ni las formalidades de los actos administrativos son fines en sí
mismos, sino canales a través de los cuales son dictados los actos
administrativos. Así, sólo si tales canales o formas fallan de manera tal que
alteren la voluntad de la
Administración o creen algún tipo de indefensión al
administrado, acarrearan la nulidad del acto administrativo correspondiente.”
En
atención a ello, debe el sujeto obligado (entidad de trabajo), consignar ante
el Instituto Nacional de Previsión Salud y Seguridad Laborales el informe de
investigación de ocurrencia de la enfermedad ocupacional o del accidente del
trabajo, posterior a ello deberá recurrir del informe pericial que determina la
ocurrencia, motivo y tipo de discapacidad que conllevaría a la certificación de
la misma, no sin antes recordar que en materia de salud y seguridad en el
trabajo opera la responsabilidad objetiva del patrono o patrona, lo que
conlleva a que la misma sea calificada como una presunción iure et de iure, en
este sentido, el tratadista Francesco Messineo, (Derecho Civil y Comercial,
tomo II, Editorial Jurídicas Europa América. Buenos Aires. 1954, p.525),
sostiene que la presunción legal puede ser iuris
et de iure o iuris tantum. Expresa
que la primera es aquella sobre cuyo fundamento la ley declara nulos ciertos
actos, o no admite acción en juicio, dicha presunción dispensa de toda prueba a
aquel a cuyo favor está establecida, reposa entonces sobre una ficción legal,
verbigracia los hijos o hijas nacidos en el matrimonio, para lo cual la única
prueba a favor de quien alega dicha presunción, es la constancia del matrimonio
y el nacimiento del hijo o hija. Al explicar la segunda, dice que también ella
dispensa de la prueba a aquellos a quienes beneficia, en los casos establecidos
por la ley, pero permite la prueba contraria por parte de aquel que tiene
interés en negar la fuerza probatoria de la presunción; sobre éste, pues recae
la carga de la prueba (inversión de la carga de la prueba).
Vale
decir, que si el recurrente o afectado por lo señalado en la certificación de
enfermedad ocupacional o accidente de trabajo, emitido por el Instituto
Nacional de Previsión, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), acude a la vía
administrativa o a la judicial para rebatir el documento público que emite la
voluntad de la administración pública, éste deberá consignar en su escrito
recursivo no sólo los alegatos de su inconformidad, sino a su vez, el informe
de investigación al que hace mención el numeral 14 del artículo 40 de la LOPCYMAT, en razón de la
obligación de la entidad de trabajo de disponer los servicios de seguridad y
salud en el trabajo conforme lo ordena la norma especial. De tal manera que los
medios probatorios se encuentran delimitados por la actuación del Comité de
Salud y Seguridad Laboral en la procura de la seguridad y salud en el trabajo.
De no existir este sistema integral de seguridad y salud en el trabajo en la
entidad de trabajo, se estarían generando consecuencias fácticas y jurídicas en
contra de está última y que deberán ser evaluadas en razón de la sana crítica
por el juzgador o juzgadora, con el conjunto de pruebas que se aportan, así
como las afirmaciones del recurrente en cuanto a la existencia del contrato de
trabajo y en consecuencia de la relación laboral.
De
manera que la relación de trabajo se encuentra íntimamente ligada a la
calificación que hará el especialista médico en materia ocupacional, si la
enfermedad o accidente tiene como origen o fue realizado con ocasión o en
ejecución del trabajo (incluye los accidentes itíneres), tal como lo describe la
norma sustantiva del trabajo, en materia de la disposición del trabajador o
trabajadoras, así como lo dispone la LOPCYMAT en los siguientes artículos:
Artículo 69. Definición
de Accidente de Trabajo. Se entiende por accidente de trabajo, todo
suceso que produzca en el trabajador o la trabajadora una lesión funcional o
corporal, permanente o temporal, inmediata o posterior, o la muerte, resultante de una acción que pueda ser
determinada o sobrevenida en el curso del trabajo, por el hecho o con ocasión
del trabajo.
Artículo 70. Definición
de Enfermedad Ocupacional. Se entiende por
enfermedad ocupacional, los estados
patológicos contraídos o agravados con ocasión del trabajo o exposición al
medio en el que el trabajador o la trabajadora se encuentra obligado a trabajar,
tales como los imputables a la acción de agentes físicos y mecánicos,
condiciones disergonómicas, meteorológicas, agentes químicos, biológicos,
factores psicosociales y emocionales, que se manifiesten por una lesión
orgánica, trastornos enzimáticos o bioquímicos, trastornos funcionales o
desequilibrio mental, temporales o permanentes. Se presumirá el carácter
ocupacional de aquellos estados patológicos incluidos en la lista de
enfermedades ocupacionales establecidas en las normas técnicas de la presente
Ley
Aunado
a ello, el Reglamento Parcial de la Ley
Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo, expresamente señala en su artículo 35, lo siguiente:
Artículo 35. Historia
de salud en el trabajo de los trabajadores y trabajadoras
“Los Servicios de Seguridad y Salud en el Trabajo
deberán llevar una historia médica, ocupacional y clínica bio-psico-social de
cada trabajador y trabajadora, desde el momento del inicio de la relación de
trabajo. Esta historia deberá permanecer en el servicio de seguridad y salud en
el trabajo bajo la custodia de los profesionales de la salud, hasta los diez
(10) años siguientes a la terminación de la relación de trabajo. Vencido este
lapso la historia deberá ser consignada ante el Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales para el registro nacional de historias
de salud ocupacional a cargo del Instituto.
Cuando no existan las historias médica, ocupacional y
clínica bio-psico-social o no se suministren oportunamente las mismas a las
autoridades competentes, se presumen ciertos los alegatos realizados por el
trabajador o la trabajadora, hasta prueba en contrario.”
Presunciones
que describen la responsabilidad objetiva del patrono o patrona, sobre la base
del principio de ajeneidad de los riesgos que gozan los trabajadores y
trabajadoras, como consecuencia de la subordinación en materia del contrato del
trabajo, al respecto nuestra Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en su artículo 87, dispone la obligación del patrono o patrona de
garantizar condiciones de seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados,
por lo cual esta protección tiene un rango constitucional, de eminente orden
público.
En
concordancia con lo anterior, para el caso específico -sede administrativa- de
los informes periciales que determinan el origen ocupacional del accidente o
enfermedad, resulta preciso la formación de un segundo acto administrativo que
permita atenuar o agravar la responsabilidad objetiva de la entidad de trabajo
e inclusive exonerarla de la misma, de esta manera la doctrina de la sala
constitucional, emitida en Sentencia Nº 130 de Sala Constitucional, Expediente
Nº 07-1482 de fecha 20 de febrero de 2008, deber ser revisada en materia de
salud y seguridad en el trabajo, por cuanto la entidad de trabajo, como
administrado que es, pudiere resolver la
controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, a través del
ejercicio de los recursos administrativos, generar una pronta conciliación, si
ello es posible, entre el afectado por el acto y la administración. En este
sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no
corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que
la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para
ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional, sin
olvidar en consecuencia el orden público de la salud y seguridad en el trabajo.
Ello obedece al interés que se
implementen mecanismos que permitan la
solución no contenciosa de los
conflictos que puedan surgir en un momento determinado entre los particulares y
los intereses del Estado, con el fin último de garantizar de una manera
efectiva la tutela de dichos intereses y la participación ciudadana en el marco
de la resolución de los conflictos.
Como refiere SÁNCHEZ MORÓN, “la vía
administrativa previa encuentra su sentido institucional adecuado si constituye
también una forma de garantía de los derechos e intereses de los particulares,
sencilla y efectiva, de manera que ahorre la necesidad del proceso judicial,
que suele ser lento y costoso, contribuyendo de paso a reducir la avalancha de
recursos contencioso-administrativos”.
Lo anterior, tiene su fundamento en el
hecho de que la propia administración tiene facultad de revisar sus actos, bien
sea de oficio o a solicitud de partes, pues como quedó establecido, no es
posible controlar, de una manera efectiva y rápida todos los actos
administrativos por vía judicial. De allí que la solución en cuanto a la
garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la
eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se
cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión
respecto a su planteamiento.
En consecuencia, no existe la violación
al debido proceso en el acto denominado informe pericial del médico
ocupacional, por cuanto desde el momento de la visita de éste a inspeccionar el
puesto de trabajo, el representante de la entidad de trabajo, deberá consignar
la respectiva investigación de la ocurrencia del accidente de trabajo o
enfermedad ocupacional, realizado por los integrantes de los servicios de seguridad
y salud en el trabajo, de dicha entidad de trabajo.
Es por ello que dicho informe pericial
constituye en un documento público administrativo el cual al emanar de un
órgano de la
Administración Pública contiene una declaración de voluntad,
conocimiento o certeza, que goza de una presunción de veracidad, legitimidad y
autenticidad, hasta prueba en contrario (véase, entre otras, SPA sentencia N°
6556 del 14 de diciembre de 2005), en consecuencia, con la expedición de esta
clase de documentos públicos administrativos a la empresa no se le menoscaba el
derecho a la defensa y al debido proceso porque siempre podrá desvirtuar la
presunción de veracidad, legitimidad y autenticidad que goza tal documento
administrativo declarativo mediante prueba en contrario, que no será otra que
la investigación que realice la entidad de trabajo a través de los servicios de
seguridad y salud en el trabajo, conforme lo preceptúan los artículos 39 y
siguientes ejusdem, de tal manera que inclusive en procesos ordinarios laborales
no impide al quejoso del informe pericial (bien sea trabajador o trabajadora o
entidad de trabajo), ejercer su derecho a desvirtuar la presunción de
legitimidad del mencionado documento público administrativo mediante prueba en
contrario ante cualquier instancia administrativa o judicial
Al respecto resulta necesario traer a
colación lo señalado por la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 26
de julio de 2011, expediente AP42-R-2011-000561, en cuanto a la formación de
los informes periciales:
“…Asimismo,
observa la Corte
que de las citadas disposiciones jurídicas se desprende el procedimiento
legalmente establecido para la expedición de la certificación del origen del
accidente de trabajo o enfermedad ocupacional; a saber: i) instancia de parte,
todo trabajador o trabajadora al que se la haya diagnosticado una enfermedad
ocupacional, deberá acudir al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales para que se realicen las evaluaciones necesarias para la
comprobación, calificación y certificación del origen de la misma, es decir,
debe existir una solicitud previa del trabajador o trabajadora; ii)
investigación del accidente o enfermedad; iii) expedición de la certificación
la cual tendrá carácter de documento público administrativo.
Razones
estas que abonan en cuanto a la presunta violación del debido proceso, como
garantía constitucional del derecho a la defensa, establecida en el artículo 49
de la Constitución
de la República Bolivariana
de Venezuela, sobre lo cual la Sala
Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia Nº 05, del 24 de enero de 2001, caso:
Supermercado Fátima, S.R.L., y en sentencia de fecha 28 de septiembre de 2001,
caso: Josefa Otilia Carrasquel Díaz, ha aclarando de manera enfática que los mismos
deben ser respetados no sólo en sede judicial sino también en las instancias
administrativas.
Manifestándose la violación al debido
proceso, conforme enseña la
Sentencia número 80, de fecha 01 de febrero de 2001 (caso:
José Pedro Barnola y Otros), cuando:
“…1) cuando
se prive o coarte alguna de las partes la facultad procesal para efectuar un
acto de petición que a ella privativamente le corresponda por su posición en el
proceso; 2) cuando esa facultad resulte afectada de forma tal que se vea reducida,
teniendo por resultado la indebida restricción a las partes de participar
efectivamente en plano de igualdad, en cualquier juicio o en el que se ventilen
cuestiones que les afecte. Bajo esta óptica la violación al debido proceso y la
consecuente indefensión operará, en principio, dentro de un proceso ya
instaurado, y su existencia será imputable al Juez que con su conducta impida a
alguna de las partes la utilización efectiva de los medios o recursos que la
ley pone a su alcance para la defensa de sus derechos”.
Al respecto la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo y su Reglamento,
establecen una serie de condiciones-obligaciones que deberá cumplir la entidad
de trabajo a efectos de informar al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales, sobre la ocurrencia de enfermedades ocupacionales o
accidentes de trabajo, todo ello sobre la presunción de responsabilidad
objetiva del patrono o patrona, consagrada constitucionalmente, así como en las
normas laborales, debiendo pues la entidad de trabajo, reportar la ocurrencia
de dicho evento (numeral 11, artículo 56 ejusdem), en los plazos y modos que
señala el artículo 83 y siguientes del Reglamento de la Ley, aunado a ello, la
conformación del Servicio de Seguridad y Salud en el Trabajo, conforme
lo preceptúan los artículos 39 y siguientes de la
Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo, permitirán a la entidad de trabajo, ejercer su derecho a
la defensa al momento de ser visitado por el funcionario o funcionaria
encargada de practicar la previa investigación en los términos del artículo 76
ejusdem, entregando o consignado como se señaló supra la investigación del
hecho ocurrido en perjuicio de la salud del trabajador o trabajadora, o utilizar
los recursos que dispone el artículo 77 ejusdem para la impugnar dicho
documento de carácter público, utilizando como medio idoneo de prueba, lo
recabado en la investigación del Comité de Seguridad y Salud Laboral conforme a
la atribución del número 7 del artículo 48 de la mencionada Ley.
En el mismo sentido, no pudiere señalarse
la existencia del vicio de falso supuesto de hecho, cuando las condiciones que
califican la ocurrencia de un suceso bien sea accidente o enfermedad, se
deriven de la consecuencia jurídica consagrada en el derogado artículo 189 de la
Ley Orgánica del Trabajo, hoy día 167 de la
Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores
y las Trabajadoras, la cual se refiere a la disposición del trabajador o
trabajadora en la entidad de trabajo, todo ello como parte de la subordinación
laboral que caracteriza la relación de trabajo en nuestros días, aunado a la
presunción iuris et de iure que contienen los artículos 69 y 70 de la LOPCYMAT, normas estas
que permitirán al funcionario competente, emitir pronunciamiento acerca de la
calificación del accidente de trabajo o enfermedad ocupacional, con la debida
descripción de las causas que generaron la enfermedad o el accidente, bajo una
relación de causalidad.
No puede ser olvidado por los jueces con
competencia en materia del trabajo, la importancia y relevancia del acervo
probatorio que deben acompañar los recurrentes al momento de atacar la
veracidad del documento público que certifica la enfermedad ocupacional o
accidente de trabajo, todo ello en relación a las premisas señaladas supra, en
cuanto al 35 del Reglamento de la
LOPCYMAT, así como el ofrecimiento de una prueba de tipo técnica,
como es un médico ocupacional que pueda ilustrar al juez en cuanto a la
relación de causalidad entre lo investigado por el funcionario o funcionaria y
la consecuencia que se le atribuye.
Esperando que el presente documento aun y
cuando se manejan tecnicismos, preste la utilidad debida a los delegados y
delegadas de prevención, así como a los trabajadores y trabajadoras que han
sido certificados por el INPSASEL, o los familiares de estos, a fin de ejercer
su derecho a la defensa ante los juzgados superiores laborales.-
"Para mis amigos de camaradas, un saludo
revolucionario.
La presente no es para hacerlos sentir mal sino para que sigan luchando
por la clase, o sea los trabajadores, sigan defendiendo el proceso
revolucionario. Porque, por primera vez, los trabajadores tienen voz y
voto y se pueden dirigir a los patronos de tú a tú para reclamar y
exigir todos los derechos de la Lopcymat.
A todos los demás, que avancen, estudien, documéntense, organícense y
movilícense, todos ustedes pueden ser los libertadores de esta batalla.
No se dispersen jamás, concreten la unión de todos los sectores.
Mil gracias por ayudarme incondicionalmente amigos, y por ser tan
consecuentes, al equipo político, fundadores, coordinadores y suplentes
gracias por estar allí mis hermanos.
Por otra parte, no puedo dejar de decirles la verdad, cada día me dan
diferentes recaídas, y yo lucho y lucho pero a veces no aguanto tanto
dolor, y esto es inútil, que sea lo que Dios quiera.
Camaradas, el recuerdo se lleva en la mente, y el sentimiento en el
corazón.
Que nada los abrume en esta lucha. No me defraudan, su camarada y
amigo. "
Jesús Bravo.
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